无标题文档
设为首页 | 加入收藏 | 简体中文
  首 页 政务公开 服务大厅 公众参与 特色栏目    
   今天是:  
 
业务学习
业务学习
财政论坛
财政小知识
 
 
您的当前位置:英利国际yyyl666 >>> 特色栏目 >>> 学习园地 >>> 业务学习
实施中期财政规划的路径与条件
信息来源:中国财经报  更新时间:16-10-28 16:58:00
收藏
打印
关闭
字体:【  

  作者:赵福昌 李成威 鄢晓发

  中期财政规划的目标是总量控制,统筹财政资金使用,通过跨期财政安排减小财政收支的不确定性,对支出总额、债务等规模进行控制,防止财政安排时间上“事”与“钱”脱节,最终形成支出倒逼财政突破总量规模上限的情况,实现财政跨期预算平衡、化解风险和可持续发展。中期财政规划的本质是通过优化公共资源配置,把中长期的国家战略目标和政策体现到预算之中,使政府要办的事与所需要的钱在时间、空间上得到确定性程度更高的匹配。 

  实施中期财政规划的路径 

  中期财政规划是中期预算的过渡形式,目标是通过跨期财政资源配置安排实现财政收支总量控制,防范财政风险,实现财政可持续发展。要达到此目标,就需要中期财政规划具有相应约束力,从而也就对中期财政规划的科学性提出了要求,实施中期财政规划的路径,要紧扣上述目标要求,完成编制实施的过程及关键环节的把握处理。实施中期财政规划的路径主要包括四个环节:中期预测与评估、中期决策与配置、中期执行与遵从、绩效与激励相容机制。通过这样一个路径,形成一个中期财政规划实施的闭环流程,并在关键环节根据条件、制约因素进一步分层、分步推进,最终可以实现中期财政规划的目标。

  评估与预测 

  实施中期财政规划,首先需要进行必要的评估和预测,这是中期财政规划科学性重要基础。包括:评估宏观经济环境。宏观经济环境变化对主要收支的影响等,这是实施中期财政规划的前提;评估中期财政规划主体可用资源的自主程度。中期财政规划是中期内的财政收支的统筹安排,需要中期财政规划主体比较强的自主安排和自我约束力。如果规划主体对可用的资源自己都不能做主,没有一个稳定可靠的预期,那么它就难以统筹安排中期的财政收支,中期财政规划的科学性、准确性就必然受到影响。在实施的层次上,可以按顺序强化自上而下的推进。比如就转移支付而言,上级政府财政或主管部门的转移支付规划是下级政府财政或部门编制中期财政规划的重要依据,所以需要自上而下推进。科学预测中期财政收支。对于中期财政规划主体自主性不强的财政收入资源,可以先不纳入中期财政规划或是给出一个变通的办法进行估算。对于中期财政规划主体自主性强的收入资源,就需要科学构建数学测算模型,合理确定相应参数,对自主性收、支逐一预测,形成中期财政收支安排数量上的预测数。

  特别是支出预测,不仅要分析财政支出,还要考虑政府债务,乃至社会保障隐性债务等,都要科学预测,并按照权责发生制要求科学合理匹配到相应的会计期间,使中期财政规划覆盖的内容充分、完整。关于债务问题,也可根据中期财政规划地区的特点,选择分步实施,比如先是预算收支,然后是政府债务,最后将社会保障隐性债务或历史欠账等因素都考虑在内。

  决策与配置 

  科学决策要做到“事”与“钱”的统筹,要求中期财政规划与政府综合规划或部门的专业规划紧密衔接;同时,决策根据管控难易分为政府决策和部门决策两个层面,中期财政规划决策,这些都需要统筹安排好。

  中期财政规划决策与政府综合规划及部门专业规划衔接。部门中期财政规划不仅要与政府综合规划相衔接,还要与部门专业规划紧密衔接。同时,部门编制专业规划时,涉及财政支出事项时,需要与财政部门沟通并征得财政部门同意后,再纳入专业规划安排,这样,部门中期财政规划决策再与之密切衔接,才能有利于“事”与“钱”的中期统筹安排。

  中期财政规划约束要分层提出要求。中期财政规划,根据控制的难易程度,硬约束要求可以分层提出:第一步,对部门层面决策提出硬约束要求,并配以相应管理、监督制度,形成合理的激励约束机制,强化部门决策的约束力。第二步,对政府决策提出要求,要减少随意性和主观性,通过一定的程序、机制,将政府决策上升到法律的层次,赋予法律效力加强约束,保障政府决策及规划的规范性、连惯性。

  决策机制科学合理,做好项目库管理。项目管理和项目库建设是中期财政规划管理的重要内容,项目立项要有完善的决策程序和机制,立项后进部门项目库,部门项目库汇集到财政形成财政项目库,这样,年度预算的项目必须来自财政项目库,否则不能进年度预算;财政项目库要来自部门项目库,否则财政也不予认可。

  执行与遵从 

  执行要具有约束力,才能保证中期财政规划的目标得以实现。因此执行和遵从的程度与中期财政规划决策的科学性和预期目标设定紧密联系。中期财政规划决策分为政府和部门(包含项目决策)两个层面,根据两个层面制度环境和约束机制不同,对中期财政规划执行也要分层提出约束力的要求。

  对部门层面执行约束力要求。随着财政部门预算管理能力和水平大幅提升,财政、部门、审计等之间的治理约束机制不断强化,财政预算管理要求落实相对到位,中期财政规划执行约束力要求可以先在部门层面强化要求,并通过完善相应的决策流程和机制保障,强化激励相容,提高规划的遵从度。

  对政府层面执行约束力要求。需要一方面通过部门决策的硬约束要求来影响政府决策,另一方面进一步提升国家治理的水平,发挥治理在政府规划决策中的作用,提升预算透明度和更加良好的预算监督与问责机制,并逐步上升到法律层面。在条件逐步具备的情况下,再对政府决策提出硬约束的要求,减少执行过程中的调整。

  绩效与激励约束机制 

  年度预算已经建立起了基本的绩效与反馈机制,但中期财政规划进行绩效评估的条件有待完备。在很多情况下,由于财政政策的时滞效应,对财政的整体影响较长时间之后才会显现,政府可将跨期项目和具有时滞性的财政政策置于更长期间进行监管,以及充分结合宏观经济形势变化对其效果进行有效的评估,避免短期评价的盲目性,中期财政规划可在更广的时间内进行跨期资源再配置。

  可以将绩效与后续年份的资金分配进行挂钩,形成激励相容机制,或是设立相应的奖励机制。对于绩效不好或不够好的,也要在相应的资金分配或奖励的安排上有所体现。

  实施中期财政规划的基础条件 

  以亚行提出的条件为参照,结合我国的实际情况,实施中期财政规划的条件应该包括以下几个方面:

  宏观经济的稳定性 

  中期财政规划针对3至5年制定预算,只有保持宏观经济稳定,才能科学统筹的跨时期安排预算,根据经济形势安排政府收支,实现跨期平衡预算。实践表明,经济稳定是实施中期财政规划最重要的条件。

  跨期财政资源的确定性 

  中期财政规划核心是政府对财权的跨期配置。预算年度的大多数支出已经被承诺支付了(公务员工资、退休金和偿债成本在短期是不变的)。这意味着,任何支出优先顺序的真正调整,如果成功的话,都必须在几年内完成。

  分税制以来,中央与省之间收入划分相对明确,但省以下财政关系清晰度不高、稳定性不够。市或县级政府相当一部分可支配财力来自上级政府和中央政府的转移支付,如果没有准确的财政转移支付数额,地方预算编制就不完整,从而对地方中期财政规划的编制质量造成很大影响。中期预算规划期为未来3年,而地方债务限额需在每年3到4月经全国人大批准全国债务限额后由国务院下达。因此,财政收入分配制度是否明确,是地方实施中期财政规划的重要条件。

  预测技术的成熟度 

  实施中期财政规划是一个有挑战性的程序,要求有一个强大的信息库,包括广泛的预算覆盖范围、可靠信息支撑、全面详细的分类结构、精确和及时的会计信息。

  多数OECD成员国已采用了包括未来3至5年的多年期预算框架,以弥补年度预算的不足。在那些因各种因素制约而难以全面实施中期财政规划的国家,也针对资本性支出的未来成本、养老金等公民权益性支出的长期需求、政府担保等隐性负债,采用了某种方式的中长期展望。

  决策机制的科学性 

  决策的科学性需要相应的条件保障,一是中期财政规划要与国家综合规划或部门专业规划结合,部门的中期财政规划要与部门专业规划相衔接,这就需要综合规划或部门专业规划编制要科学合理,与财政资金安排紧密衔接。二是中期财政规划决策要体现长期思维,包括部门决策和政府决策。

  预算管理基础的完备性 

  实行中期财政规划,首先需要一定的预算管理制度基础,比如部门预算决策、编制、执行和绩效管理机制等,在此基础上,才能为推进中期财政规划管理奠定起码的制度基础。如果年度预算管理制度基础缺乏,中期财政规划就难以保障。深化事权与支出责任相适应的财政体制改革,确立各级政府、各部门事权与支出责任的关系,是保证中期财政规划与部门规划的衔接,保证中期财政规划约束力的前提。

  法律制度的保障 

  中期财政规划的实施应有相应的法律规范框架,切实赋予其相应的法律地位。如此,中期财政规划才能真正确定相应地位和得到重视和支持,各级政府和各部门才会切实履行相应义务和提供支持。发达国家有关法律对中期财政规划的法律地位和作用均有较为详细的规定,例如,《欧盟条约》明确要求各成员国必须编制中期预算,并提交欧盟委员会监督。

  考虑到条件、环境制约,财政可先推进政府部门层面治理,为政府治理现代化奠定基础,然后将中期财政规划治理功能提升到政府治理层面,用以规范约束政府、市场、社会以及中央跟地方之间的关系,决策层面也由政府内部的激励约束提升到国家治理层面,通过社会、市场等参与,形成对政府决策行为的激励约束,从而实现政府的施政目标。

  (本文系中国财政科学研究院《实施中期财政规划的路径与条件研究》课题组供稿 课题组成员:赵福昌李成威 鄢晓发等)

 
英利国际yyyl666
 
网站声明 | 网站地图 | 网站帮助 | 联系我们
    主办:英利国际yyyl666  承办:英利国际yyyl666  赣ICP备08100672号
  技术支持:英利国际yyyl666信息中心 联系方式:caizheng_xxzx@jxf.gov.cn