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深化财政体制改革关键在于规范财政分权
信息来源:财政杂志社网站  更新时间:17-01-03 17:02:00
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中南财经政法大学财政税务学院院长|陈志勇

  分权是我国经济改革中的一个关键词。与计划经济时代不同的是,改革开放以来的“分权”,不仅是“行政系统内”的分权,更重要的是“经济系统间”的分权,即对市场的分权,如逐步放开发展个体经济、私营经济、外资经济、混合经济以及国有经济的市场化改造等等,这是我国市场经济发展的“原动力”。在各种分权中,财政分权又处于极为关键的地位。正是自上而下的财政分权,使各地方成为相对独立的财政主体,有了与自身利益紧密结合的经济目标,促进了地方间的经济竞争与财政竞争,才为市场经济的发展营造了良好的环境,注入了新的活力。

  实际上,市场主体的培育,非国有、非公有经济形式的发展,很大程度上是在地方对自身利益追求的过程中,以“财源建设”的名义推进的。经过三十余年的发展,一方面,我国的经济主体呈现出多元化状态,市场经济体系已经基本成型;另一方面,财政实力显著增强,尤其是分税制改革后,财政收入伴随经济增长呈现强劲上升态势,收入水平不断攀上新的高度。

  虽然财政分权助推了我国经济的快速发展,但“成也萧何,败也萧何”,在我国经济发展过程中出现的一些突出问题,直接或间接地与分权制度安排的不合理、不规范有关。从政府与市场的关系看,一些政府该行使的权力没有有效的掌握和运用,如经济布局、产业规划、市场监管、环境保护、社会保障等;而一些应由市场调节的领域又为政府过度干预,如繁复的政府审批、收费制度,对一些产业领域过度的垄断性保护,对一些一般竞争性领域的不当介入等等,从而导致市场交易成本居高不下,市场秩序混乱,运行质量不高。从中央与地方的财政关系看,分税制改革以来,一般公共预算资金分配权呈现向上集中的倾向,表现为中央掌握的税收份额日渐增加,而地方则越来越倚重中央财政转移支付及非税收入。而与此同时,以土地使用权出让收入为主的基金收入大都由地方掌控,在这一领域呈现明显的地方化现象,所谓“土地财政”及与此相关的“债务财政”模式,正是在这一制度背景下形成的。地方财政过度依赖卖地、借债以及以收费为主的各种非税收入,不可避免地导致经济生活中一些乱局现象。例如:对农地资源的滥征滥用,一方面把我国的粮食安全置于越来越危险的境地,另一方面产生了房价高企与过剩并存的怪象;尽管原《预算法》明确规定地方政府不能举债,但地方政府仍通过多种渠道举借债务,以满足地方投资项目的资金需要,使地方政府性债务的累积已到了必须治理的地步;尽管中央三令五申清理乱收费,但各种明里暗里的政府性收费仍屡禁不止,严重侵蚀了市场主体的权益。

  经济发展尤其是地方政府行为中出现的扭曲性现象,究其原因,不能简单归咎于“分权”本身,而在于“分权”的合理性和规范性。就财政分权而言,关键在于事权、支出责任、财权、财力的合理划分和相互协调。

  毋容置疑,事权在各级政府间的界定是财政分权的基础。理论上,事权在各级政府间的划分应根据效率原则,以公共品的受益范围进行。但在实际上,一是公共品种类繁多,不同物品和服务的受益范围千差万别,而政府的级次是有限的;二是要考虑不同公共品的信息可及性和激励地方政府提供具有一定区域外溢性物品和服务的需要。因此,事权划分除了界定不同层级政府的专有事权外,不可避免地会存在共有事权,包括教育、社保、交通、环境、水利、安全等等。对共有事权在不同级次政府间的分担,无疑是分权体制设计中的重点和难点问题。正是在这一领域,我国现行财政体制中存在着大量的模糊地带,使得在政府间博弈中地方政府尤其是基层政府承受较大的压力,一些实际上是共有的事权最后则主要由基层政府承担,产生不堪重负的局面。

  支出责任理应跟事权走,也只能跟事权走。事权是确定供给主体的,而支出责任是确定出资人的,这应是一枚硬币的两面。但现实中也有两者脱节的情况,典型的就是我国现行体制中的财政省管县与行政市管县,在一些公共事务上导致权利与责任的分离,并产生矛盾与冲突。

  事权与支出责任是财政体制划分中的一面,而财权与财力是其另一面,前者主要是资金需要与用途问题,后者主要是资金来源与裁量权问题。实行分税制初期,为了力推分税分级的财政体制,我们曾把建立“财权与事权相匹配”的财政体制作为基本的指导原则,后来感觉财权与事权难以匹配也不应匹配,特别是像我们这样的地区差距十分巨大的国家,在分税制中中央需要掌握较大的税收资源以进行宏观调控并平衡各地区间的财力,把税收按级次分下去了,必然弱化中央调控能力且不利于公共服务的“均等化”。之后把“财力与事权相匹配”作为指导原则,但在实际操作中却不易,一是由于事权很抽象,多少财力才算是与事权匹配说不清楚;二是中间抽掉了“分权”这一核心概念。因为财力与事权的匹配是从结果来看的,无论是计划经济下“大锅饭”式的财政体制,还是市场经济下“分灶吃饭”的分税制财政体制,都应符合这一要求。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。如前所述,支出责任是一定要跟事权走的。因此,事权的划分成为关键所在。

  如果把“财权”理解为财政资金分配使用中的“自由裁量”或“自行管理”的权限,而不仅仅是分税制中税费征收和收入归属或分享的权利,那么,以财权与支出责任相匹配作为分税分级财政体制建设的指导原则应当是恰当的。首先,这符合市场经济下财政分权的要求。财政分权不仅是事权在各级政府间的合理划分,必须有财权的相应划分,才能将责任落到实处。实际上,相对独立的地方财权是其成为一级财政的基本标志。其次,一级政府的财力来源有多种渠道和方式,就地方而言,主要是本级税收收入和上级(中央)转移支付,上级(中央)转移支付又应以一般(均衡)转移支付为主,专项转移支付为辅,而前者受援地政府对资金的使用当有“自由裁量权”。在合理的分权体制设计下,地方一级政府的税收收入加上上级一般转移支付应当与其事权或支出责任相匹配,否则其财政难以平衡。第三,一般而言,专项转移支付主要解决上级委托事项、区域外溢事项及规模经济问题,而与地方本级事权或支出责任无直接关系。

  正是由于我们在财政体制中没有处理好事权、支出责任、财权、财力的划分及相互关系,加上经济活动中政府的“越位”、“失位”和“GDP主义”,使得各种乱象的出现不可避免。因此,深化财政体制改革,仍需围绕合理和规范分权问题,协调好政府间事权、支出责任、财权、财力的关系。

  就事权划分而言,在合理确定各级政府专有事权的基础上,必须分清共有事权中不同级次政府的责任。对此,一方面应根据实践经验,不断摸索、协调、修正、聚集与规范;另一方面,要结合一定时期财权、财力划分的状况加以具体界定,并保持一定的稳定性。事权有了较为清晰的边界,支出责任的确定就有了明确的依据。对于当前体制中行政市管县和财政省管县的错位问题应及时加以调整。除了辖区较大的省(自治区)行政和财政均实行省、市、县三级管理外,一般可采取市县平行的办法,实行省、市县两级管理。

  财权划分主要涉及税收、基金和转移支付。其中,就一级财政而言,本级的税收收入应当是最为重要、稳定和规范的。而如前述,近年来我国的地方税越来越呈“空心化”状况,地方政府不得不“向外”拓展非税和基金收入,“向上”争取转移支付资金收入。过多过滥的非税、基金收入的负面影响是显而易见的,即使是上级财政转移支付,其依赖性超过一定限度时,不考虑转移支付资金分配是否规范,也容易产生诸如“惰性”、“浪费”、“监管缺位”等问题。因此,新一轮财政体制改革必须高度重视地方税系的建设。从当前的情况看,我国地方税系建设除了进一步完善现有的具有地域性的小税种外,应着重于房地产税、环境保护税、销售税等的建设,并使地方拥有一定的设税权或地方税征收标准及征收办法的调整权,从而为各级地方财政真正成为相对独立、自行负责的财政主体奠定基础。与此同时,不断完善政府间财政转移支付制度,逐步提高一般转移支付的份额并体现“均等化”的要求,相应压缩专项资金比重并回归“专项”所应有的属性;不断完善基金尤其是土地出让金的分配、使用和管理办法,由于土地的公共性质,除土地征收、出让须服从国家规划外,其出让收益也应为共享收入,由不同级次政府按比例分享,并增强资金使用、管理的规范性与透明度;进一步清理各种政府性收费,规范政府收入行为,减轻经济主体及社会的负担。此外,对公债发行权也应在政府间有合理的划分,新预算法已把该项权利部分赋予了省级政府,而从财权完整与匹配的要求看,中心城市也应拥有公债发行的一定权利。

  财政体制改革、调整与优化,核心问题仍然是规范分权,规范分权最终表现为财力与支出责任在政府间的匹配和均衡,以保障中央与地方、地方各级能各得其所、各依其力、各司其职、各负其责,从而促进各级政府行为的合理化,并为市场经济发展创造良好的条件。

 
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